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政府投资基金的退出机制对实现资金循环利用、优化资源配置、接续促进产业升级具有重要意义。
新华财经北京6月30日电（分析师张威）政府投资基金作为推动产业升级与经济转型的重要政策工具，可发挥财政资金撬动产业转型升级的作用，近年来日益受到中央和地方的高度重视。当前，政府投资基金高质量发展需要实现基金资金的良性循环，其中的关键之一是完善基金退出机制。政府投资基金的退出机制对实现资金循环利用、优化资源配置、接续促进产业升级具有重要意义，而基金到期无法退出则会影响“投资—退出—再投资”的良性循环。
一、政府投资基金面临退出压力
政府投资基金或政府引导基金，是指各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金，在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。
根据母基金研究中心发布的《2024中国母基金全景报告》显示，截至2025-08-06，政府引导基金总管理规模达39429亿元人民币。但值得注意的是，目前不少此前设立的政府引导基金面临较大的退出压力，可能影响资金的健康循环和行业的可持续发展。
2015年被称为政府产业引导基金元年。当年，财政部颁布《政府投资基金暂行管理办法》提出“建立和完善创业投资引导机制”“发展国有资本创业投资”等，并提到加快设立国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金，鼓励各地方政府建立和完善创业投资引导基金等。随后，政府产业引导基金迈入高速发展期，曾掀起一轮投资浪潮。资料显示，2016年基金数量达392只，认缴规模达1.6万亿，此后三年基金规模均维持在较高水平。2020年以来，政府投资引导基金分化及调整趋势明显，新增设立引导基金呈现规模化、矩阵化、集群化特征，存量引导基金开启存量统筹管理、优化整合与精耕细作的新阶段。
大部分政府引导基金的计划存续期间为8至15年不等，因此大批早期设立的政府引导基金目前正处在或接近退出阶段。有数据显示，进入退出期的政府投资基金达万亿级。尽快退出子基金或直投项目，是当前多数政府投资基金最迫切的重任。实际上，私募股权行业整体都面临退出压力。数据显示，截至2023年底，国内私募股权行业存续资产管理规模达到14.3万亿元，各类VC/PE基金数量超过5.4万只，处于退出期的占比逾50%。但由于IPO市场监管趋严，令VC/PE基金高度依赖的IPO退出路径越来越难，基金项目退出与按时到期清算压力很大。政府产业引导基金同样面临这些问题，而且由于政府引导基金资金基本是地方财政出资，存在着较高保值要求，退出难度更大。
二、持续探索退出新路径，促进资金良性循环
当前政府投资基金在退出过程中存在着“退出渠道有限、退出机制不健全”等难点、堵点问题。一般而言，私募股权投资基金的主要退出路径包括子基金层面的清算退出、协议退出、份额转让退出，以及直接投资项目的IPO、并购、股权回购等模式。但长期以来，我国私募股权投资基金退出渠道相对单一，主要依赖于IPO，政府引导基金也不例外。而随着IPO节奏的放缓以及大环境下项目估值的普遍缩水，这一退出渠道受限明显。
2024年初，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（简称《指导意见》），这是首次在国家层面出台促进政府投资基金发展的重要文件。针对政府投资基金退出难问题，《指导意见》提出一系列举措。比如，规范基金退出管理，完善不同类型基金的退出政策，基金管理人应建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投资基金应科学合理确定退出期，并在章程或合伙协议中明确退出条件。拓宽基金退出渠道，推动区域性股权市场规则对接、标准统一，鼓励发展私募股权二级市场基金、并购基金等。
其中，私募股权二级市场基金（S基金）通过承接私募股权基金现有份额或资产，为原LP提供提前退出机会，正在成为激活政府引导基金资金循环的新工具，为各地加快探索。2024年6月，国务院办公厅印发《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》（简称“创投十七条”）提出“支持发展并购基金和创业投资二级市场基金，推动区域性股权市场与创业投资基金协同发展”。此后，各地探索S基金市场的动作加快。
今年1月，浙江省第一只由政府主导的S基金发布，首期规模为5亿元，远期目标为50亿元。浙江省产业基金拟出资20%，浙江金控下属参股公司浙江股权服务集团首期出资20%，并由浙股集团旗下浙江坤鑫投资管理有限公司担任S基金管理人。3月，重庆首只S母基金——重庆渝创银河接力私募股权投资基金设立，目标规模36亿元，首期规模6亿元。该基金为重庆产业引导股权投资基金、中国银河投资管理有限公司、上海银河星邦投资管理有限公司共同出资，通过构建支持“科技-产业-金融”良性循环的新工具，形成央企资本与地方资本联动协同机制。5月，福建省人民政府办公厅印发《关于进一步推动资本市场服务科技型企业高质量发展的若干措施》，提出由省金融投资公司、省投资集团筹设100亿元省级科创接力S基金，为基金投资的优质科技型企业接续赋能。
目前，私募股权二级市场正逐渐从单纯的LP份额转让向基金接续、并购及股权转让等多元化发展，且发展速度与成熟度日益提升。新修订的《上市公司重大资产重组管理办法》鼓励私募基金参与上市公司并购重组，并首次引入私募基金“反向挂钩”安排。这有望缓解股权投资基金的退出压力，加速股权投资市场资金良性循环，对于鼓励和促进私募投资基金进行长期投资具有积极意义。
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编辑：杜少军
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